ΠΕΡΙΛΗΨΗ ΕΚΘΕΣΗΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟΥ ΣΥΝΕΔΡΙΟΥ ΓΙΑ ΤΙΣ ΣΔΙΤ ΣΤΗΝ Ε.Ε.
Επιλεγμένα στοιχεία από την έκθεση που αφορούν στην Ελλάδα:
Ο παρών έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα Ελέγχου IΙ, το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τις επενδύσεις υπέρ της συνοχής, της ανάπτυξης και της κοινωνικής ένταξης.
Εξετάσαμε 12 συγχρηματοδοτούμενες από την ΕΕ ΣΔΙΤ στη Γαλλία, την Ελλάδα, την Ιρλανδία και την Ισπανία, στους τομείς των οδικών μεταφορών και των τεχνολογιών της πληροφορίας και των επικοινωνιών (ΤΠΕ).
Οι ελεγκτικές εργασίες πραγματοποιήθηκαν μεταξύ Μαΐου 2016 και Σεπτεμβρίου 2017, στην Επιτροπή (Γενικές Διευθύνσεις Κινητικότητας και Μεταφορών, Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης, Οικονομικών και Χρηματοδοτικών Υποθέσεων και Eurostat) και σε τέσσερα κράτη μέλη: Γαλλία, Ιρλανδία, Ελλάδα και Ισπανία.
Όπως και τα παραδοσιακά έργα, η πλειονότητα των ελεγχθεισών ΣΔΙΤ εμφάνιζε σημαντικές αδυναμίες, οι οποίες μεταφράζονταν σε καθυστερήσεις κατά την κατασκευή και σε σημαντική αύξηση του κόστους.
Το σημαντικότερο, δε, είναι ότι στην Ελλάδα (η οποία είναι μακράν ο μεγαλύτερος αποδέκτης συνεισφορών της ΕΕ, έχοντας λάβει το 59 % του συνολικού ποσού για όλη την ΕΕ, ή 3,3 δισεκατομμύρια ευρώ), το κόστος ανά χιλιόμετρο των τριών αυτοκινητόδρομων που υποβλήθηκαν σε αξιολόγηση αυξήθηκε έως και κατά 69 %, ενώ παράλληλα το αντικείμενο των έργων μειώθηκε έως και κατά 55 %.
Διαπιστώσαμε, εντούτοις, ότι οι προκαταρκτικές αναλύσεις είχαν βασιστεί σε υπερβολικά αισιόδοξα σενάρια όσον αφορά τη μελλοντική ζήτηση και χρήση των σχεδιαζόμενων υποδομών, με αποτέλεσμα ο βαθμός χρήσης των έργων να υπολείπεται των προβλέψεων σε ποσοστό έως και 69 % στην περίπτωση των ΤΠΕ και έως και 35 % στην περίπτωση των αυτοκινητόδρομων, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη ο κίνδυνος υποχρησιμοποίησης σε μεγάλο βαθμό των αυτοκινητόδρομων στην Ελλάδα μετά την ολοκλήρωσή τους.
Κατά τη συγκέντρωση στοιχείων στο πλαίσιο του εν προκειμένω ελέγχου σχετικά με τις συγχρηματοδοτούμενες από την ΕΕ ΣΔΙΤ (Απρίλιος 2016), εντοπίσαμε 84 έργα ΣΔΙΤ συνδυαστικής χρηματοδότησης για την περίοδο 2000-2014, συνολικού κόστους 29,2 δισεκατομμυρίων ευρώ, η συνεισφορά της ΕΕ προς τα οποία ανήλθε συνολικά σε 5,6 δισεκατομμύρια ευρώ. Ο μεγαλύτερος μακράν αποδέκτης των συνεισφορών της ΕΕ ήταν η Ελλάδα (η οποία έχει λάβει το 59 % του συνολικού ποσού, ή 3,3 δισεκατομμύρια ευρώ).
Οι ελληνικές αρχές επέλεξαν τη μέθοδο των ΣΔΙΤ προκειμένου να εξασφαλίσουν πρόσβαση σε ιδιωτικές πηγές χρηματοδότησης, χωρίς τις οποίες, κατά την άποψη τους, τα έργα δεν θα μπορούσαν να είχαν προχωρήσει. Ως εκ τούτου, η κατασκευή ή/και η αναβάθμιση οδικού δικτύου 744 χιλιομέτρων (174 χιλιομέτρων για τον αυτοκινητόδρομο Κεντρικής Ελλάδας, 365 χιλιομέτρων για την Ολυμπία Οδό και 205 χιλιομέτρων για τον αυτοκινητόδρομο «Μορέας») ανατέθηκαν στο πλαίσιο τριών μόλις διαδικασιών υποβολής προσφορών, γεγονός που έρχεται σε έντονη αντίθεση με τα ισχύοντα στο παρελθόν, όταν η κατασκευή αυτοκινητόδρομων στην Ελλάδα γινόταν στο πλαίσιο παραδοσιακών διαδικασιών δημόσιων συμβάσεων. Παραδείγματος χάριν, για την κατασκευή των δύο υφιστάμενων τμημάτων της Ολυμπίας Οδού, συνολικού μήκους 82 χιλιομέτρων, η οποία διήρκεσε 20 έτη, απαιτήθηκαν 31 διαδικασίες ανάθεσης συμβάσεων. Ωστόσο, το αντικείμενο δύο εκ των ελεγχθέντων έργων στην Ελλάδα μειώθηκε σημαντικά κατά τη διάρκεια της υλοποίησής τους (βλέπε πίνακα 3).
Επιπλέον, τα οφέλη που θα μπορούσε να προσφέρει η επιλογή της μεθόδου των ΣΔΙΤ ιδίως όσον αφορά την εξάλειψη δύο από τους συνηθέστερους λόγους καθυστέρησης, ήτοι των δικαστικών διαδικασιών και των ελλιπών προπαρασκευαστικών μελετών, ήταν μηδενικά. Διαπιστώσαμε ότι οι δύο αυτοί λόγοι καθυστέρησης επηρέασαν πολλά έργα που ανατέθηκαν σύμφωνα με τις παραδοσιακές διαδικασίες τα οποία ελέγχθηκαν στον τομέα των μεταφορών19, αλλά και τα τρία έργα αυτοκινητόδρομων που αποτέλεσαν αντικείμενο διαδικασίας ΣΔΙΤ στην Ελλάδα. Στις περιπτώσεις αυτές, από την έναρξη της διαδικασίας έως την έναρξη ισχύος των συμβάσεων μεσολάβησαν κατά μέσο όρο 6,5 έτη. Επιπλέον, καθυστέρηση 3,5 μηνών οφειλόταν αποκλειστικά στην επιλογή της μεθόδου των ΣΔΙΤ, καθώς οι συμβάσεις έπρεπε να κυρωθούν από τη Βουλή των Ελλήνων, ελλείψει κατάλληλου νομικού πλαισίου για τις παραχωρήσεις την εποχή εκείνη, τόσο σε εθνικό όσο και σε ενωσιακό επίπεδο.
- Στα περισσότερα ελεγχθέντα έργα παρατηρήθηκαν σημαντικές καθυστερήσεις στην κατασκευή και υπερβάσεις κόστους
- Τα περισσότερα από τα ελεγχθέντα έργα δεν ολοκληρώθηκαν εντός του προβλεπόμενου χρονοδιαγράμματος και προϋπολογισμού
Σε επτά από τα εννέα ολοκληρωθέντα έργα (Ελλάδα 3 έργα, Ισπανία 2 έργα, Γαλλία 2 έργα), κόστους συνολικά 7,8 δισεκατομμυρίων ευρώ, οι καθυστερήσεις κυμαίνονταν από δύο έως 52 μήνες, οι δε υπερβάσεις του προϋπολογισμού άγγιζαν τα 1,5 δισεκατομμύρια ευρώ. Το 30 % περίπου του ποσού αυτού συγχρηματοδοτήθηκε από την ΕΕ. Στην Ελλάδα, η αύξηση του κόστους έφτανε τα 1,2 δισεκατομμύρια ευρώ (που βάρυνε τον εταίρο από τον δημόσιο τομέα και συγχρηματοδοτήθηκε σε ποσοστό 36 % από την ΕΕ).
Η κατασκευή των τριών αυτοκινητόδρομων στην Ελλάδα καθυστέρησε σημαντικά (κατά μέσο όρο κατά τέσσερα έτη) και η αναδιαπραγμάτευση των ΣΔΙΤ είχε ως επακόλουθο σημαντικό πρόσθετο κόστος (1,2 δισεκατομμύρια ευρώ), το οποίο βάρυνε τον εταίρο από τον δημόσιο τομέα, παρότι το αντικείμενο δύο έργων μειώθηκε σημαντικά (βλέπε την ενότητα που ακολουθεί).
«Επανεκκίνηση»: Η περίπτωση της Ελλάδας – Τι γίνεται όταν σε μια ΣΔΙΤ ανακύπτουν προβλήματα και ποιος πληρώνει τα σπασμένα; Ο εταίρος από τον δημόσιο τομέα κατέβαλε σχεδόν 1,2 δισεκατομμύρια ευρώ επιπλέον.
Το δεύτερο κύμα ΣΔΙΤ συνήφθη κατά το διάστημα 2007-2008 και περιελάμβανε κυρίως την κατασκευή αυτοκινητόδρομων. Υποβάλαμε σε έλεγχο τρεις από τους εν λόγω αυτοκινητόδρομους.
Τα εν λόγω έργα χρηματοδοτήθηκαν σε σημαντικό βαθμό από έσοδα από διόδια εισπραττόμενα σε προκαθορισμένα τμήματα των αυτοκινητόδρομων, τα οποία εκμεταλλεύεται ο εταίρος από τον ιδιωτικό τομέα. Ωστόσο, η σοβαρή χρηματοπιστωτική και οικονομική κρίση που έπληξε την Ελλάδα είχε ως συνέπεια δραματική μείωση των όγκων κυκλοφορίας, κατά περίπου 50 % σε σύγκριση με τα πλέον απαισιόδοξα σενάρια και, συνεπώς, σημαντική μείωση τόσο των πραγματικών όσον και των εκτιμώμενων εσόδων για τις τρεις παραχωρήσεις που υποβλήθηκαν σε έλεγχο. Συγκεκριμένα, μεταξύ του 2011 και της επανεκκίνησης οι τρεις ελεγχθέντες αυτοκινητόδρομοι αντιμετώπισαν σημαντική πτώση των εσόδων τους λόγω της μείωσης της κυκλοφορίας κατά τουλάχιστον 63 % (αυτοκινητόδρομος Κεντρικής Ελλάδας), 49 % (Ολυμπία Οδός) και 20 % (αυτοκινητόδρομος «Μορέας») σε σύγκριση με τις προβλέψεις. Δεδομένου ότι οι δημόσιες αρχές είχαν μεταβιβάσει σε μεγάλο βαθμό τον κίνδυνο της ζήτησης (κυκλοφορία) στους εταίρους από τον ιδιωτικό τομέα (παραχωρησιούχους) στις συμβάσεις ΣΔΙΤ, η μείωση των εσόδων επηρέασε σημαντικά την οικονομική ισορροπία των συμβάσεων και οδήγησε τους δανειστές να διακόψουν τη χρηματοδότηση των έργων, καθώς δεν πίστευαν πλέον στην οικονομική βιωσιμότητά τους, με αποτέλεσμα την άμεση αναστολή των κατασκευαστικών εργασιών.
Έχοντας κάνει δεκτή μια συμβατική ρήτρα («παρατεταμένο γεγονός ανωτέρας βίας» για τον εταίρο από τον ιδιωτικό τομέα σε εξαιρετικές περιστάσεις), οι ελληνικές αρχές βρέθηκαν να πρέπει να επιλέξουν μεταξύ δύο εναλλακτικών σεναρίων:
α) είτε να σταματήσουν την κατασκευή των αυτοκινητόδρομων και να βρεθούν εκτεθειμένες σε δικαστικές διαδικασίες και στο ενδεχόμενο καταβολής ποινικών ρητρών και αποζημιώσεων·
β) είτε να επαναδιαπραγματευθούν τις συμβάσεις παραχώρησης με τους παραχωρησιούχους (και τους δανειστές), προκειμένου να αποκαταστήσουν τη βιωσιμότητά τους, αλλά με πρόσθετο κόστος για το Δημόσιο.
Οι ελληνικές αρχές θεώρησαν ότι το πρώτο σενάριο, ήτοι η διακοπή της κατασκευής των αυτοκινητόδρομων, ήταν λιγότερο ευνοϊκό λαμβανομένων υπόψη των ευρύτερων μακροοικονομικών και κοινωνικών συνεπειών μιας τέτοιας απόφασης. Συνεπώς, έπειτα από σχεδόν τρία χρόνια διαπραγματεύσεων, συνήψαν νέες συμβάσεις με τους παραχωρησιούχους («επανεκκίνηση»), τον Νοέμβριο του 2013 για την Ολυμπία Οδό και τον αυτοκινητόδρομο Κεντρικής Ελλάδας E-65 και τον Δεκέμβριο του 2015 για τον αυτοκινητόδρομο «Μορέας» (βλέπε πίνακα 2). Όπως αναλύεται κατωτέρω, η επανεκκίνηση σήμαινε επιβάρυνση του εταίρου από τον δημόσιο τομέα με πρόσθετο κόστος ύψους σχεδόν 1,2 δισεκατομμυρίων ευρώ.
Στο πλαίσιο της «επανεκκίνησης», ενώ η ημερομηνία λήξης των παραχωρήσεων παρέμεινε αμετάβλητη, αποφασίστηκε η αναβολή της κατασκευής σημαντικών τμημάτων των αυτοκινητόδρομων (45 % για την Ολυμπία Οδό και 55 % για τον αυτοκινητόδρομο Κεντρικής Ελλάδας) και η παράταση των προθεσμιών ολοκλήρωσης της κατασκευής και των τριών έργων. Οι αλλαγές αυτές είχαν ως αποτέλεσμα σύντμηση των περιόδων εκμετάλλευσης για την επιστροφή του κόστους των υποδομών. Η καθυστέρηση των έργων και η μείωση του αντικειμένου τους είχε αντίκτυπο στον στόχο της επέκτασης του ελληνικού δικτύου αυτοκινητόδρομων και αλυσιδωτές συνέπειες στο ΔΕΔ-Μ συνολικά.
Επιπλέον, παραμένει ο κίνδυνος της σημαντικής υποχρησιμοποίησης του αυτοκινητόδρομου Κεντρικής Ελλάδας και του τμήματος Λεύκτρο-Σπάρτη του αυτοκινητόδρομου «Μορέας», η οποία δεν συνάδει με τα κριτήρια χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.
Επιπροσθέτως, ο εταίρος από τον δημόσιο τομέα επιβαρύνθηκε με πρόσθετο κόστος σχεδόν 1,2 δισεκατομμυρίων ευρώ (βλέπε πίνακα 3). Σε συνέχεια της ανωτέρω αναφερθείσας απόφασης αναδιαπραγμάτευσης των συμβάσεων:
α) Καταβλήθηκαν 470 εκατομμύρια ευρώ ως πρόσθετη χρηματοδοτική συνεισφορά (εκ των οποίων 422 εκατομμύρια ευρώ από κονδύλια της ΕΕ) για τις περιόδους κατασκευής της Ολυμπίας Οδού και του αυτοκινητόδρομου Κεντρικής Ελλάδας, προκειμένου να καλυφθούν τα χρηματοδοτικά ελλείμματα που δημιουργήθηκαν κυρίως από τη μείωση των εσόδων λόγω των μειωμένων όγκων κυκλοφορίας και τη σημαντική αύξηση του χρηματοοικονομικού κόστους των έργων συνεπεία της χρηματοπιστωτικής κρίσης, η οποία μετέβαλε σημαντικά την οικονομική ισορροπία των συμβάσεων.
β) Επιπλέον, ο εταίρος του δημόσιου τομέα αναγκάστηκε να καταβάλει ακόμη 705 εκατομμύρια ευρώ στους παραχωρησιούχους των τριών αυτοκινητόδρομων, χωρίς αυτό να είναι αναγκαίο για την κάλυψη αναγκών δυναμικότητας, κυρίως λόγω συμφωνιών για την επιτάχυνση των έργων και των ακόλουθων καθυστερήσεων που αποδίδονται στον εταίρο από τον δημόσιο τομέα:
- για τη λήψη αποφάσεων σχετικά με αρχαιολογικά ευρήματα·
- για την εξασφάλιση των απαιτούμενων περιβαλλοντικών αδειών·
- για την ολοκλήρωση των αναγκαίων απαλλοτριώσεων.
Το ύψος αυτού του ποσού οφειλόταν επίσης στην ανεπαρκή προετοιμασία των έργων, ιδίως δε στο γεγονός ότι οι συμβάσεις ΣΔΙΤ υπεγράφησαν προτού επιλυθούν σημαντικά ζητήματα, καθώς και στο γεγονός ότι οι καθυστερήσεις δεν οδήγησαν αυτομάτως σε επαναπρογραμματισμό της λήξης των περιόδων εκμετάλλευσης. Αντιθέτως μάλιστα, οι εταίροι από τον ιδιωτικό τομέα είχαν λιγότερο χρόνο στη διάθεσή τους προκειμένου να εισπράξουν έσοδα και να επιτύχουν την προσδοκώμενη κερδοφορία.
Ως αποτέλεσμα της καταβολής του Δημοσίου προς τους παραχωρησιούχους και της σημαντικής αύξησης του χρηματοοικονομικού κόστους, το συνολικό κόστος του έργου της Ολυμπίας Οδού ανά χιλιόμετρο αυξήθηκε κατά 69 %, από 7,7 σε 13 εκατομμύρια ευρώ. Στο μεταξύ, το μήκος του προς κατασκευή αυτοκινητόδρομου μειώθηκε κατά 45 %. Ομοίως, στην περίπτωση του αυτοκινητόδρομου Κεντρικής Ελλάδας, το συνολικό κόστος του έργου ανά χιλιόμετρο αυξήθηκε κατά 47 %, από 13,7 σε 20,2 εκατομμύρια ευρώ ανά χιλιόμετρο, ενώ ο προς κατασκευή αυτοκινητόδρομος συρρικνώθηκε κατά 55 % (βλέπε γράφημα 6). Συνολικά, λόγω της επανεκκίνησης, το συνολικό κόστος των τριών αυτοκινητόδρομων αυξήθηκε κατά 36 %, από 9,1 σε 12,4 εκατομμύρια ευρώ ανά χιλιόμετρο, η δε συνεισφορά της ΕΕ για το συνολικό κόστος έργου ανά χιλιόμετρο αυξήθηκε κατά 95 %, από 2,1 εκατομμύρια ευρώ ανά χιλιόμετρο σε 4,1 εκατομμύρια ευρώ ανά χιλιόμετρο (1,6 δισεκατομμύρια ευρώ για 744 χιλιόμετρα, έναντι 2,0 δισεκατομμυρίων ευρώ για 486 χιλιόμετρα).
- Δείτε εδώ ολόκληρη την έκθεση του του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου
